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李少文:國家監察體制改革的憲法控制
作者:李少文      時間:2019-06-20   來源:
 

【摘要】 國家監察體制改革直接針對憲法結構,需要貫徹憲法某種程度的控制力。這種控制源于憲法保留原理和憲法的本質功能,也是“重大改革于法有據”這一黨的執政思想的貫徹落實。我國監察體制改革具有鮮明的憲法特征,新建立的監察制度輸入了立憲價值并重塑了國家機構和權力運行體系。憲法對此進行結構性控制,既為改革提供約束機制,又受制于改革塑造的新秩序。監察體制改革過程展現了憲法保留的控制力,同時改革自身也具有一定的正當化功能。在這種控制模式之下,憲法呈現了一定程度的收縮特征。對政治體制改革中的憲法收縮需要客觀評判,適度收縮對于革新和重塑憲法秩序具有積極意義,但過度收縮亦非社會主義民主政治的目標。必要的憲法控制能夠維護一系列改革底線,包括憲法權威、憲法原則和立憲價值,特別是有助于堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一。

【中文關鍵詞】 監察體制改革;監察法;憲法工程;憲法保留;憲法收縮

作為事關全局的重大政治體制改革,國家監察體制改革對于發展和完善中國特色社會主義民主政治十分關鍵。確保改革的正當性與合法性,是改革成功的基本條件,也是“凡屬重大改革都要于法有據”這一黨的執政思想的題中之意。尤其是國家監察體制改革直接針對既有的憲法結構,創設了新的國家權力、國家機構和規范體系,體現了改革推動者的鮮明政治目標,它關涉憲法作為根本法如何塑造政治秩序。由此產生的憲法爭議指向了改革理據、改革過程以及制度安排等。[1]這就有必要在理論層面深刻剖析憲法與改革的關系,在實踐層面客觀描述改革過程及其憲法控制的實際效果。本文所欲解決的核心問題就在于改革觸及憲法保留事項時,如何貫徹憲法的控制力?它體現了憲法之下的政治體制改革的哪些特征與規律?

一、憲法視野下的改革與法治

政治體制改革可能涉及根本性憲法結構的變動,因此,建立并遵循憲法與改革之間恰當的關系模型,將直接決定國家憲法秩序的穩定性與改革的成功率。國家監察體制改革“于法有據”如何落實,它與改革受到的憲法控制直接相關。對此,我們首先需要在理論層面展開分析。

(一)憲法保留

首先要討論的問題是,國家監察體制改革究竟涉及憲法中哪一層次的制度變革?這就要分析監察體制改革的關鍵內容——“健全黨和國家監督體系”,改革重新配置了單獨行使的監督權,它與憲法的基本功能直接相關,因為“憲法首先是關于國家和權力組織的規則”。[2]監督權的重新配置直接針對憲法結構,屬于理論上所謂的“憲法保留”事項,[3]改革已經觸及到根本性的憲法體制。

何為憲法保留?簡單地說,就是指有些內容只能由憲法加以規定,甚至憲法不能授權議會決定,變更其內容亦需要通過修改憲法完成。憲法保留原則在德國法上有所展現,我國臺灣地區學者則進一步予以闡釋,當然,憲法保留原則也存在不同的概念界定。[4]我國臺灣地區1997年“司法院大法官會議”釋字第443號解釋中說:“關于人民身體之自由,‘憲法’第八條規定即較為詳盡,其中內容屬于‘憲法’保留之事項者,縱令立法機關,亦不得制定法律加以限制。”憲法保留借鑒了法律保留的理論,表達的正是有些內容為憲法所獨享——實際上是限制議會立法乃至修憲的權力,而它發揮作用的領域之一正是控制重大的國家制度變革。

憲法保留的功能首先在于憲法對保留事項的絕對控制力。一方面,這是基于問題本身的重要性,在結成社會契約時就已經意識到這些內容必須由根本法來規定,它們直接關系憲法秩序的穩定性。質言之,憲法保留必然關系到憲法的根基——“元內容”、“契約條款”,即有關社會契約之締結的基礎性內容。[5]另一方面,這也是基于憲法的功能,憲法保留進一步突出了憲法在政治社會中的根本法地位,是憲法而非一般立法在決定國家的政治秩序。

一般而言,憲法保留的事項是極為有限的,它通常與政治體制以及公民的核心基本權利緊密相關。其中最主要的當然是根本性的政治制度——人民所選擇的民主形式,這是立憲的根基。直接體現民主形式的政治制度必須保留,其理論基礎是憲法作為國家根本法的屬性及其衍生出來的制度內容。實際上,對于憲法保留能否成立最初是存有疑問的,但隨著魏瑪憲法的失敗——納粹通過議會立法架空憲法的舉動,人民開始重視憲法保留的意義。[6]憲法中關于民主形式的基礎性、原則性規定通常不能由立法修改,甚至憲法規定本身也不能被修改。在德國,基本法所確立的“自由民主秩序”屬于不可修改內容;[7]在美國,聯邦主義亦屬于保留條款甚至是不可修改條款。[8]在我國,人民代表大會制度作為根本政治制度,自然是不可動搖的憲法根基,變更其內涵只能通過修憲完成,應當屬于憲法保留事項。新建立的監察委員會及其監察制度,直接影響著政治體制的基本面貌,屬于權力配置的根本性變革。這一重大政治事務當然是憲法保留的內容。

(二)“重大改革于法有據”

我國引入憲法保留理論是較為遲滯的,這突出表現在改革與憲法的關系上。改革開放40年來,國家重大政治體制和經濟體制改革不斷呈現,圍繞一些改革現象也出現了憲法性爭議。包括《立法法》制定、鄉鎮長直選、地方立法權擴容在內的改革針對國家重要制度,觸及憲法保留問題,但憲法的回應卻不夠充分,理論界對此進行了很多討論。[9]中國共產黨十八屆四中全會提出“重大改革于法有據”,表明了黨對改革與法治關系的重要態度,改革特別是重大的政治體制改革必須重視處理與憲法法律的關系。這里的“法”和“據”皆是寬泛意義的,[10]當然不是說改革必須一一對應著授權的法律條款,或者皆需要制定法,而是指它必須回答改革的正當性來源和合法性渠道。這就為確立憲法保留的觀念提供了政治空間。

實際上,“重大改革于法有據”的要求運用于憲法保留事項改革,能夠體現社會主義國家推進政治體制改革的全面考慮,這也是我們處理改革與法治關系的進步。改革是否充分體現憲法的控制力,影響著改革的正當性與權威性,[11]從而也影響它所塑造的憲法秩序。符合憲法要求的改革能夠從憲法之中汲取資源,而“超越”憲法的改革必須更為慎重,違憲的改革則必然引起爭議。問題在于,針對憲法保留事項究竟采取何種改革方案,既確保改革順利推進,又能夠汲取現行憲法秩序的正當性、合法性與權威性資源。這是國家監察體制改革理論分析的最復雜部分,因為憲法邏輯是否容忍針對權力配置的此種調整,改革者如何在制度中輸入憲法價值,改革方式和過程如何體現民主原則以及憲法守護者采取何種憲法理念,皆是決定改革特征的因素。若以“于法有據”作為評判標準,那就是改革過程以及最后的制度有沒有很好地處理憲法保留的問題,憲法的控制力是如何貫徹的。

二、國家監察體制改革的憲法工程

國家監察體制改革目前已取得重大進展,主要表現在憲法修正案明確規定了監察委員會的有關內容,《監察法》頒布施行,各級監察委員會建立并有效運行,監察制度業已成為我國的重要政治制度。回顧國家監察體制改革的過程,試點、立法與修憲是改革的三步曲。在這個過程中,修憲涉及的條款有限卻至關重要,監察制度的主要內容由立法者創制,而試點階段實際上已經將監察制度的基本架構提前展示并使之基本定型,它們共同構成改革之憲法工程的內容。總之,一個完備的憲法工程不只是對修憲內容進行系統化表述,更是對新制度的構動力、內容、過程與結果進行整體性表述,并在其中反映憲法的控制。

(一)改革過程體現的憲法元素

第一,本次改革的突出特點是采取了先行試點的改革方案。三省市先行試點,形成了“可復制可推廣的經驗”,后運用于全國各省市的試點。試點改革可謂是具有中國特色的政治體制改革方案,它在憲制結構尚未整體變動乃至沒有合法性依據、尚存重大爭議的情況下進行,所以授權就尤為重要。全國人大常委會做出了兩次授權試點決定,意圖當然是為改革提供依據。但有學者認為它仍然存在一定的合法性困境,[12]主要是考慮到改革內容涉及到國家機構的增設和基本法律(如《刑事訴訟法》等)的適用范圍調整,這些問題有憲法保留的色彩,所以由全國人大而非全國人大常委會進行授權更為恰當。

第二,立法過程先于修憲過程。盡管在2018年3月召開的十三屆全國人大一次會議上,憲法修正案的審議表決先于《監察法(草案)》的審議表決,但在改革過程中,制定一部監察法的方案就一直在推進。這主要是由我國的立法體制所決定的——全國人大的會期較短,而立法草案審議主要由全國人大常委會完成。國家監察立法是改革的具體要求,也是改革成果之體現。盡管如何立法是從改革伊始就開始深入討論的問題,但《監察法》的制定過程卻存在合憲性爭議,這既有改革內容爭議,亦有改革程序爭議。例如,關于誰主導立法的問題,后來指出是全國人大和中國共產黨紀律檢查委員會同時發揮了作用并且是以后者為主,“監察法立法工作由中共中央紀律檢查委員會牽頭抓總”。[13]這就與通常所說的“人大主導立法”的觀念產生了一定齟齬。

第三,關于監察委員會的憲法條款一定程度上反映了理論共識。在改革推動者和學者的共同努力之下,[14]憲法及時做了修改,并且最后是在憲法中增設了“監察委員會”一節。改革需要消除憲法“障礙”,[15]但大幅修憲乃至高頻率修憲,卻意味著對憲法權威性的沖擊。持平而論,對憲法進行中修的方案的確較為得當,這也是學者的主張。[16]憲法修改說明了政治體制改革的復雜性,牽一發而動全身。然而,爭議并未消除,核心爭議即憲法是否需要載明關于監察制度的更多基本內容,它涉及下文將討論的爭議性問題。

(二)改革中的價值沖突與妥協

制度設計應當是立憲價值約束下的選擇。憲法的基本價值需要輸入到政治體制改革過程,但改革創立的新制度的價值如何嵌入憲法并形成新的憲法秩序,則面對著一些挑戰。這就關系到制度正當性的問題。它體現在監察制度設計的如下兩個問題之中:

第一,監察制度如何體現形式法治原則?反腐敗工作以效率和成果作為評價標準,即快速查清“案件事實”,[17]但它要有法律依據并經過法定程序。所以,國家監察體制改革在推進反腐敗工作任務之外,還需要讓制度充分體現法治精神。問題在于反腐敗工作的效率原則與法治所要求的分權制約、正當程序和人權保障等諸價值如何平衡。讓反腐敗工作遵循法治原則,這是憲法的任務,也是監察體制法治化的要求。盡管制定了相關立法,但爭議依然存在,監察制度體現法治理念的程度是關鍵問題,尤其是法治所要求的權力制約原則。監察權由作為專責機關的監察委員會集中行使,雖然體現了效率原則,但來自于其他國家機關的權力制約機制難以切實有效發揮作用,導致監察制度具有權力和程序集中的特點。

第二,監察制度如何輸入人權保護原則?不言而喻,憲法是人權保護法。《憲法》33條規定了國家尊重和保障人權,第37條、第39條、第40條分別規定了公民的人身自由、住宅、通訊自由和通訊秘密受憲法保護,基本權利條款均應體現于監察制度設計之中。相對人的合法權益如何有效保障是改革的重大問題,既包括監察措施與程序是否符合憲法法律精神,也包括當事人的對抗性權利和救濟性權利設計是否充分合理。它們是改革過程中爭議比較大的問題。其中,留置措施的法律屬性以及受到何種程度的法律限制,至今依然爭議不斷,成為合憲性反思的一大難題。因為職務犯罪頗有不同,調查過程或許可以以公職人員克減乃至放棄部分權利為理由,但人身自由的限制應當更為審慎。[18]留置措施是否受到刑事訴訟法控制,或者說國家監察立法如何協調與刑事訴訟法的關系,具有決定性影響。它的背后是我們要如何理解廣義的“刑事正當程序”。[19]保障人身自由的原則早在英國1215年大憲章時代就已經確立并成熟,我國“八二憲法”在吸取“文革”教訓的基礎上確立了第37條關于“人身自由不受侵犯”的規定。[20]重申此條款對于解決當下的一些爭議問題具有重要的指引作用,它亦可以應用于約束已經形成的監察權。這是因為,調查雖不是偵查,但亦是一種執法行為和現象,當然也要受制于憲法和法律。憲法的意義正是在于防止強大的公權力恣意行使乃至合法加害,它要保護每一個人的權利,包括被調查人的基本權利。所以,不斷強調當事人合法權益保障仍是改革深化過程中的重要任務。

(三)改革建立新的制度結構

國家監察體制改革創建了監察委員會和新的監察制度,這就涉及到它們如何嵌入現有的國家機構以及權力運行體系。它關系到制度結構合理性的問題。

其一,各級監察委員會因其實質性的“黨”與“政”合署辦公模式,呈現了權力運行的新特點。盡管這種形式并不新鮮,[21]但其深入程度依然引人注目。這屬于一種“黨政合體”的結構,黨內監督仍屬于黨的自我監督,國家監察則屬于對國家機構的外部監督,兩者一體化形成了對全體黨員和所有行使公權力的公職人員的全覆蓋。合署辦公既是人員、機構的合體,也是權責的合體,它打破了長期以來的國家機構和黨的機構原則性分開的局面。事實上,“八二憲法”對這個問題本身就是諱莫如深的。有學者指出,“八二憲法”的核心是“黨的領導、人民當家作主與依法治國的有機統一”,但此原則尚未法權化。[22]本次改革就是此種憲法體制的一種發展。不過,這只是實然的憲法,文本上卻看不出來。筆者認為監察體制改革此種設計的本意并非是要給黨與政的關系一個明確說法,但它客觀上強化了黨的全面領導,這是改革的政治目標之一。

其二,改革推動作為我國根本政治制度的人民代表大會制度的內涵調整。主流觀點認為,監察委員會發展和完善了我國的人民代表大會制度。從國家機關之間的關系上看,監察委員會是國家機構,由人民代表大會產生,對其負責并受其監督。這是人民代表大會制度的基本內容。然而,改革的制度設計在理論和實踐上皆呈現了一定爭議。第一個問題是,由人大產生的監察委能否反向監督人大?監督人大機關工作人員沒有爭議,[23]問題在于能否監督人民代表。[24]這就要區分不同情況,對這一問題似乎仍未有定論。人民代表在行使“公權力”時的違法犯罪行為,比如在選舉過程中賄選或者串通破壞選舉等,或可納入監督范圍。但人民代表表達意志的合法行為,比如投票表決、發言或其他履職行為,則不能受到監察委員會的監督。[25]由于代表皆是兼職的,所以這些代表一般也會基于其本職工作而接受監督。對于那些無法基于本職工作受到監督的代表,盡管不是多數,亦不可因為其純粹的履職行為就納入監督范圍。由此也就實現了只對人員而不對機構的監督——如何區分這兩種情況是一個很關鍵的問題,也是涉及到人民代表大會制度內涵的原則性問題。另一個問題是,由人大產生的監察委員會是否需要向人大報告工作?對此理論界曾產生較大爭議,[26]但最后的安排應當是監察委員會不需要報告工作,2019年召開的十三屆全國人大二次會議上就沒有這一議程。在討論這個問題的時候,往往只考慮到通過報告工作的形式實現人大對監察委員會的監督,但正如前文所述,監察委員會還掌握著反向監督人大代表的主動權。監察機關向人大報告工作并接受人大代表審議表決,就會加劇這種緊張關系。這就讓報告工作本身成為“困局”,因為兩個機構的對抗顯然不符合制度設計的目標。[27]由此一來,人民代表大會制度的內容亦有一些變化,那就是并非由其產生的行使權力的國家機構皆有報告工作的義務。

三、憲法的結構性控制與改革自身的正當化價值

(一)憲法結構性控制及其前提

國家監察體制改革并沒有從修憲開始,而是在全國人大常委會支持下,由中央推動在地方試點,從先行試點到各省市全面推開,再到修憲和國家監察立法建立全國性體制。憲法在這一改革過程中始終是“相對滯后”的。上文所描述的監察制度的價值輸入、結構設計等皆是合憲性爭議的焦點。那么,憲法究竟是如何發揮其控制力的?本文嘗試提出一個社會主義國家推進政治體制改革的新分析框架,那就是針對改革的結構性控制。

所謂結構性控制,是指憲法預設了政治體制改革的制度(自由)空間,同時憲法的控制力受到政治體制改革的反向影響。它體現了憲法的結構性特征,首先要為政治活動提供框架和邊界,發揮規范性的功能。但畢竟政治體制改革本身就是政治活動參與者的意志和利益作用于理想、規范以及現實的過程,它是一個復雜的互動結構,所以憲法在體制改革過程中并不是單向發揮作用的。在改革過程中,憲法并沒有缺位,而是從一開始就在改革推動者的觀察視域之中。結構性控制發揮實效需要如下前提條件:

第一,改革推動者認可并接受憲法保留的控制力,將憲法控制作為改革的基本條件。在國家監察體制改革之中,改革推動者總體上接受了憲法的價值、結構和程序的約束。這表明了“重大改革于法有據”的積極意義。改革設想提出之后,有學者提出了“無需修憲”的主張,認為全國人大或全國人大常委會即可做出設立監察機關的決定或授權,[28]這并未成為改革的主流意見。改革推動者亦沒有采用只修改《行政監察法》的方案。在制度設計和程序控制的重大問題方面,憲法始終是主要的影響因素,理論界的討論也影響到了政治過程,憲法控制力體現在價值輸入、制度設計和過程控制等不同方面。

第二,改革推動者尊重憲法的政治性和民主性,突出改革本身的正當化價值。政治體制改革的最大特點在于其政治性,它直接指向憲法秩序,而所欲建立的新秩序所具有的正當性反過來要求既有憲法秩序的變革調整,從而使憲法的控制力在一定程度上也受制于改革本身。這就是改革的特殊性,即通過其自身實現正當化功能,接下來具體闡釋這一邏輯。

(二)政治體制改革的特殊邏輯

憲法保留事項的變革意味著憲法秩序的調整,它容易產生合憲性爭議。既然如此,憲法保留事項的改革動力何在?實際上,改革因何而起主要是一個政治性問題,因為改革是政治活動參與者的意志表達,更是利益驅動下的選擇。強調這一點非常重要,因為政治體制改革自身的正當性就源于改革的政治性,特別是改革所體現的民主政治價值。一方面,政治體制改革就是針對憲法保留事項動手術,它要直接調整憲法條款,其意義就在于塑造新的憲法秩序。所以,改革的目標和任務能夠成為相對獨立于現行憲法秩序的正當性來源。另一方面,改革推動者將憲法秩序作為改革對象時,必然是以強大的民主機制為基礎。換言之,民主邏輯在這個時候就被凸顯出來,它要么反映在改革推動力之中,要么反映在改革過程的民意輸入之中。此時,改革推動者與外部的觀察者、評價者具有不同視角,對他們來說,通過民主機制塑造新的憲法秩序才是改革的意義之所在。

政治體制改革能夠實現正當化功能的基礎在于憲法的本質——民主是憲法的根本屬性,憲法是民主的制度化表達。[29]盧梭所稱的根本法即為政治法,就是為了賦予共同體或全體秩序最好的可能形式,它需要考慮各種關系。[30]這就是憲法的民主邏輯。當政治社會的關系結構發生變化時,根本法也要隨之變化。[31]所以,憲法需要有效回應民主程序的訴求與結果。如果憲法徹底站在了民主程序的對立面,那么僵硬的秩序必然產生某種憲法危機。這種矛盾在憲法發展的過程中一直都存在,在政治體制改革展開時,沖突就會更為顯著。這個時候,必須具體情況具體分析,因為改革經歷哪些民主程序、形成何種憲法工程格外重要,它們能夠為改革供給正當性資源。質言之,只有通過政治體制改革所試圖建立的憲法秩序,才能理解改革的目標、邏輯、內容與效果,進而理解憲法的控制力。這也可以說是“重大改革于法有據”的另一層內涵,即重大改革雖然超越了現有法律,但仍然具有更高的理論依據和價值標準。

國家監察體制改革輸入的民主和法治元素是決定其正當性的主要依據,它也是判斷重大改革是否“于法有據”的關鍵。

第一,改革能夠更有力地、更深入地反腐敗。“監察委員會是國家反腐敗機構,制定國家監察法實質是推進反腐敗國家立法。”腐敗本身是反法治、無價值的,造成的危害十分嚴重,所以反腐敗能夠凝聚正當性。

第二,改革一次性解決了反腐敗過程于法無據的難題。一直以來,由黨的紀律檢查部門承擔反腐敗主要任務引起了一定的爭議,包括法律依據不夠充分以及一個關鍵性問題——“雙規”措施的合法性。[32]這是“長期想解決而沒有解決的法治難題”。改革完善了相關法律,用“留置”取代“兩規”,這是法治的進步。

第三,改革符合中國特色社會主義民主政治發展的根本規律,即堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一。這也是最重要的一點。三者如何有機統一?一方面,三者不可偏廢,這是社會主義民主政治發展的根本要求;另一方面,在不同階段和在不同條件下,對三者的側重程度是不同的。質言之,當黨的領導弱化時,加強黨的領導就是重點;當人民民主和法治建設不夠深入時,加強人民當家作主的制度保障、深入推進依法治國實踐就是重點。實際上,這在改革開放四十年的歷史中已經有所體現。一個觀察視角是,在20世紀80年代,政治體制改革深入推進時,社會主義民主和法治建設成績斐然,人民當家作主和依法治國被強調得較多。[33]之后,政治發展進入到加強黨的領導的階段。加強黨的全面領導是中國共產黨十八大以來推動政治發展的主要線索。[34]這在制度上也會有所反映。國家監察體制改革適應了這一民主要求。改革的根本目的在于加強中國共產黨對反腐敗工作的集中統一領導。以新的符合法治精神和法治要求的制度形式繼續深入反腐敗,改革最終落腳于加強黨的全面領導。通過監察委員會的監督特別是監察委與紀委合署辦公,黨的領導可以深入到反腐敗的每個層次、每個角度以及每個階段,并形成以黨紀國法為準繩的全面約束。這種結果當然就是黨的領導的全面強化,體現了中國特色社會主義制度的本質特征。如此推進,并不是將三者割裂開來,而是它們有機統一的反映。

總而言之,結構性控制容納了憲法的規范屬性和政治體制改革的特殊邏輯,是政治主導之下的帶有一定改革尊讓性特征的憲法控制方式。一方面,通過憲法規范直接制約政治活動參與者,劃定改革的政治程序;另一方面,充分體現民主憲法的屬性,重視改革動力和空間。這種控制體現了憲法工程學的價值——憲法是工程師的憲法,也是政治家的憲法。[35]憲法秩序建設是一項工程,帶有系統性和設計性,發現工程師所設計的憲法、政治家所參與的憲法,就能發現政治體制改革的真實面貌,發現改革過程中的憲法地位與功能。

四、憲法收縮及其界限

(一)改革中的憲法收縮現象

對政治體制改革來說,憲法的結構性控制是否有效是一個難題,所以還要評估結構性控制的程度。這是憲法保留原則的內在要求,更是踐行“重大改革于法有據”的政治任務。這就要求具體分析憲法控制的實際效果——在每一個改革的憲法工程之中,憲法最終維護了什么?就國家監察體制改革來看,憲法呈現了較為明顯的收縮特征。它不僅是指改革過程中憲法不夠活躍,還包括結構性控制突出了改革的政治性,弱化了改革的法治化要求。

具體來說,國家監察體制改革的主要目標是通過深入推進反腐敗加強黨的全面領導,同時也通過制定國家監察法、建立穩定的反腐敗制度機制加強法治建設。在政治體制改革的過程中,強調堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一,實現加強黨的領導這一政治目標仍然是首位的。這么安排也是為社會主義民主和法治建設提供更為充分的保障。所以,改革推動者在最大限度上發現并運用憲法上可能的彈性空間,主要通過政治過程為改革設定目標和內容,據此建立新的國家機構和制度。形成試點、立法和修憲的改革三步曲。這體現了改革的政治性,法治在這個時候是弱化的甚至是輔助性的。這說明在以加強黨的全面領導為目標的背景之下,政治體制改革過程中憲法的作用是收縮的。這種收縮也就導致了改革過程中出現的包括價值輸入、制度設計、過程安排方面的一些合憲性爭議。

憲法收縮并不為中國獨有,它是社會進步時期常見的現象。憲法作為凝固的人民根本意志,在變革時期通常會面對挑戰,憲法收縮往往能夠有效化解。相反,如果在變革的過程中,憲法處于活躍狀態,并試圖積極擴張憲法內涵以干預政治發展,則有可能造成危機。美國羅斯福新政時期(The New Deal)出現的憲法收縮現象就非常值得關注。

新政是美國歷史的重要節點,也是美國憲法史上津津樂道的轉折——阿克曼就認為是新政決定了現下美國的憲法秩序,這才是美國的現代共和國時期。[36]憲法收縮正是新政成功塑造美國憲法秩序的重要原因。在新政之前和之初,從1905年一直持續到1937年,聯邦最高法院多次推翻立法和行政部門的決定,形成了“洛克納時期”(The Lochner Era)的憲法活躍狀態。[37]它依賴于假想的憲法所蘊含的“契約自由精神”和假定的憲法所支持的“司法能動主義”,頻繁地利用憲法出場來抗擊民主政治的結果。然而,“美國人民”卻不接受這樣的憲法秩序——1936年,羅斯福以絕對優勢第三次當選總統已經凸顯了當時的“民意”。羅斯福多次抨擊當時聯邦最高法院的司法哲學,當他于1937年提出“法院填充計劃”——增加聯邦最高法院大法官人數以改變法院內部力量對比之時,聯邦最高法院最終主動做出了改變。他們既改變了對契約自由精神的理解,也改變了司法能動哲學,憲法不再出場干預民主機制。“洛克納判決一直像幽靈一樣徘徊在憲法之上……它激起司法審查與民主之間的明顯的緊張。非常突出的是,像洛克納那樣就是罪惡。事實上,避免‘洛克納式的錯誤’依然是當代憲法的中心任務和主要前提。”[38]換句話說,正是新政時期的憲法離場,政治性變革才最終落實,而美國才有了今天的政治秩序。

引述美國的歷史是想說明在政治性變革時期,憲法始終充滿了張力并且必然會成為矚目的焦點。憲法可能是民主的對抗元素,也可能成為民主的促進元素。改革中的憲法收縮并非是好與壞的簡單判斷,它只是表明憲法在政治體制改革過程中處于不活躍的狀態。憲法適度收縮,對改革的控制力就會減弱甚至服從改革,但改革又沒有達到觸發違憲的程度。然而,過度收縮就意味著對憲法本質和作用的背離,改革將最終失控。因此,如何判斷憲法收縮的界限——或者說憲法控制的基本任務,就是問題的關鍵。收縮的停止線在哪里?哪些內容可以收縮,哪些不可以?回答這些問題有必要引入“維護底線的憲法”的理念,那就是憲法收縮并不是無底線的,憲法對改革的支持同樣是有高線的。維護了哪些底線就要考察具體的憲法工程。

(二)憲法收縮不可逾越的底線

在國家監察體制改革的憲法工程之中,盡管因憲法收縮而產生較大的爭議和討論,但憲法的結構性控制功能并未消失,為推進改革而產生的憲法收縮亦存在不可逾越的底線:

第一,改革必須遵循憲法的基本原則和立憲基本價值。憲法秩序是客觀的,但憲法卻是一個規范性概念。憲法是民主的產物,亦是法治的表達,所以民主和法治共同構成憲法的基本原則和立憲基本價值。人權保護同樣如此。我國憲法第2條、第3條和第5條明確規定了社會主義民主和法治的有關內容,第二章確立了人權保護的具體要求。國家監察體制改革總體上堅持了這一點,突出表現在監督權配置之于社會主義民主政治發展的正面價值和改革本身的法治屬性,監察法治化輸入了人權保護的價值。這里或有爭議,關鍵是監督權如何更好地融入到社會主義民主和法治體系之中。

第二,改革不能回避憲法保障機制。成文憲法是近代以來政治文明的重大成就。作為主權者的人民將其根本意志記載下來并用以約束執政者,這種約束力被賦予了根本法的地位。改革如果突破成文憲法,必然會產生巨大爭議。“良性違憲論”的巨大弱點就在于此。[39]然而,改革憲法保留事項很容易突破憲法文本,這就產生了通過授權試點的重要改革方式。本次國家監察體制改革的一個重要經驗在于試點改革的運用,它不僅是制度試驗和試錯的過程,也是累積經驗增強改革合法性與空間的重要方式。當然,如果試點能夠由全國人大進行授權,將會減少爭議,盡管筆者認為全國人大常委會的授權亦有理據。[40]

第三,改革必須符合憲法確立的社會主義民主形式。這就要求改革必須堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一。如前所述,這一社會主義民主政治發展的基本規律和政治體制改革的根本要求在國家監察體制改革之中體現地十分顯著。這里要強調的是,在加強黨的全面領導作為主要目標之下,人民民主和依法治國仍然在中國特色社會主義事業中占據著基礎性地位,亦不可偏廢。政治體制改革必須符合這一民主形式,并且有利于“三者有機統一”的要求。

應當說,守住以上三條底線是憲法控制功能的要件,也是憲法收縮的邊界。總體而言,我國國家監察體制改革受到的憲法結構性控制是有效的,其中的憲法收縮亦是適度的。發現憲法的控制作用,對于理解改革的全貌來說意義重大。唯此,憲法的地位和效力也才得以彰顯。這個問題非常關鍵,因為憲法的地位和效力影響乃至決定著我們對一國政治秩序狀態的整體判斷。羅文斯坦區分“語義憲法”、“名義憲法”和“規范憲法”,既是說明憲法的類型,也是說明政治的實然,并由此確定憲法秩序的類型狀態,“統治類型不能單純通過憲法規定的制度和技術來鑒別。一個有意義的分類必須建立在對統治的政治現實的分析基礎上,而這是無法從憲法文本中獲得的。”[41]發現憲法結構性控制的意義,目的是理解我們這樣一個社會主義國家推進政治體制改革的憲法規律。憲法并不是可有可無的,“重大改革于法有據”并不是書面化、形式化的,這反映了中國政治社會的整體狀態。

結 論

國家監察體制改革是一場快速推進的政治體制改革,值得我們深入總結其特征和規律。第一,切實貫徹“重大改革于法有據”的要求是處理改革與法治關系的現代化模式。中國特色社會主義民主政治發展方案當然要求政治體制改革的邏輯方式符合現代化的標準。國家監察體制改革特別重視“于法有據”的問題,這是其成功的重要保證。第二,針對憲法保留事項的改革,必須重視來自憲法的控制。國家監察體制改革直接針對憲法保留事項,它受到憲法的結構性控制。這一過程也表明改革中出現了憲法收縮的現象。第三,當改革過程出現憲法收縮現象時需要引起警惕。憲法收縮有其邊界,這就是憲法控制所維護的底線,既包括成文憲法的權威性,也包括憲法的基本原則和立憲價值,以及憲法確立的民主形式。這里要特別強調堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一,它是憲法必須維護的政治性底線。第四,憲法的地位和效力直接影響我們對一國政治社會秩序的判斷。政治體制改革容易造成合憲性爭議,改革過程中的憲法收縮消解憲法的權威性,這也提醒乃至啟發我們重視維護憲法權威。最后,憲法學對此能夠做什么?從理論上看,捍衛憲法的權威與生命力,不是畫地為牢,將憲法限縮在封閉的領地。相反,正視憲法作為國家根本法的全面功能,充分發揮憲法在改革中的作用,才是憲法的生命力之所在,也是憲法原初意義之重申。“中國憲法學的真正成熟與繁榮,要在文本主義尤其是形式主義的憲法學之外,發現適應中國現實需要的、解決中國現實問題的憲法學。”[42]理論界圍繞著監察體制改革的討論研究,已在很大程度上體現了這種特點,反映了憲法的現實意義。[43]以改革為對象,一種現實主義的研究思路啟發著我們重新思考中國憲法的未來——既是對現下情勢的清楚認識,也是改革方向的正確把握。[44]

 

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