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黃小虎:對城市住房制度深化改革的設想
作者:黃小虎      時間:2019-06-21   來源:野三坡論壇
 

一、關鍵是把房子的居住功能與投資功能區隔開

一方面,住房作為商品,使用價值是供人居住,屬于耐用消費品。消費者無論買房還是租房,都是商品交換行為。另一方面,在市場經濟條件下,由于土地有長期升值的趨勢,因而房子(實質是土地)又可以成為投資品,可以投資保值,也可以投機賺錢。

這樣,住房市場的購買行為就分為兩類,一類是為了消費,另一類是為了投資或投機。社會上的低收入人群(即窮人)和絕大多數中等收入人群,買房或租房的目的是改善居住條件,更好地從事本職工作。而中等收入人群的高端人士和高收入人群(即富人),在滿足居住需求之后,還有較多資金,就會考慮再買更多的房子,但目的已不是消費,而是投資保值。還有的人自己本沒有多少錢,但頭腦靈活、善于鉆營,能夠從銀行或其他方面借來大量資金,購買大量住宅,轉手倒賣賺大錢,這就是投機了。

顯然,對于社會上不同的購房需求,必須區別對待,特別是對中低收入人群的消費性住房需求,要有專門的制度安排。

西歐、北歐許多國家房價長期穩定,最主要的原因,是窮人的住房由政府保障,普通工薪階層的住房,通過參加非盈利的住宅合作社解決。二者合計,約占社會住房供應總量的一半。這些房子可以按規定的程序流轉,但卻不允許上市自由交易,即只能用于滿足消費者的居住需求,不能成為投資投機的對象。此外,還有約一半的房子由開發商提供,并允許投資投機,讓有錢人可以炒作房子賺錢,同時承擔相應的投資風險。這種制度安排,在住房的居住功能與投資功能之間筑了一道“防火墻”,使開發商不能壟斷全社會的住房供應,購房者因此具有較強的議價能力。我國80年代形成的改革思路,很大程度上也是借鑒了這些國家的經驗。

目前我國的城市住房制度存在的主要問題,是在指導思想上沒有把廣大勞動群眾的消費性居住需求放在首位,客觀上讓少數投資投機者的利益裹挾了勞動者的利益。多年來,國內有不少學者如王小強、易憲容等,對此有大量的深入研究和分析。(參見梁曉:〈壓房價≠房地產健康發展〉、〈得民心者得天下:居者有其屋〉;易憲容:〈高房價使財富分配機制嚴重扭曲〉、〈房價為何會越調控越高〉)

發展市場經濟,投資投機是題中應有之意。但應該看到,住房市場里的投資投機,與實體經濟里的投資有重大區別。在生產領域中,資金(資本)與勞動力相結合,可以創造財富、產生新的價值,而在房市里投資投機,則不會創造任何價值,不過是在買房人之間轉移價值而已。

不論任何社會,勞動者都是人口的絕大多數。他們終日辛勞,掙錢養家,拿出自己的血汗錢買房或租房,目的是改善自己的生活條件,能夠更好地工作,奉獻社會。他們中的體力勞動者(藍領),基本沒有條件在房市里搞什么投資;有些腦力勞動者(白領)雖有條件,但都有自己的事業和人生追求,也沒有時間和精力在房市里倒買倒賣瞎折騰。總之,廣大勞動者買房是為了消費,而不是投資。這樣,如何保證勞動者住房的消費屬性,就成了住房制度設計必須考慮的問題,這也是政府不可推卸的責任。

我國現行住房制度的一個顯著特征,是讓中等收入人群的消費性需求,與少數有錢人的投資投機需求混在一起,到開發商的市場上競爭。投資投機需求的行為特點是為賣而買,不管價格高低,只要房價看漲就敢于出手,在倒買倒賣之間,不斷推高房價。而消費性需求的行為特點則是買漲不買跌,房價看跌時猶豫不決怕吃虧,房價看漲時唯恐再漲,為了圓住房夢,想方設法四處籌錢也要買。買下的房子很可能是投資投機者之前在低價位時的斬獲,房市里的所謂窮人補貼富人,就是這樣發生的。

在這個問題上,開發商與投資投機者的利益完全一致,投資投機活動抬升了房價,開發商就能大發利市。開發商采用捂盤惜售,雇傭房托,傳播虛假信息等手段讓房價走高,投資投機客就可以繼續穩賺不賠。他們共同合作了十幾年,使中國城市的房價居高不下,尤其是在一、二線城市,包括大多數白領在內的工薪階層已經沒有能力買房了,買了房的也要作一輩子房奴。事實充分表明,要解決普通老百姓的住有所居問題,就必須改革住房制度,讓相關的房子只是耐用消費品,而不能成為投資品。

這里邊恐怕還有一個理論性或觀念性的問題,需要澄清,即如何看待房子的產權。現代產權理論認為產權是一組權利束,包括所有權、使用權,及其分解出的許多對資源進行配置的權利。在市場經濟中,這些權利都受法律保護。具體到住房,所有權是產權,租賃權是產權,合作社住宅的排他性使用權也是產權,這些權利雖然有很大區別,但都可以保障權利人住有所居。例如,西方發達國家的住房自有率,少的百分之四、五十,多的百分之六、七十(個別國家達80%),這些自有住房中,就包括消費者參加合作社后,購買的不能上市交易的住房。此外,還有很多人靠租房解決居住問題。

我國1998年房改以后,相關部門對產權理論的理解不夠全面。例如,針對中低收入人群推出經濟適用房,政府在土地供應、稅收等方面優惠力度很大,按道理不允許上市才能保證房子的居住功能不產生異化。但政策卻規定,五年以后允許上市。這一來,經濟適用房就與商品房一樣成為投資投機的對象,由此產生一系列亂象,違背初衷,終歸失敗。后來推出的公租房,仍然提出五年以后可以買斷上市。筆者斷言,按此實施下去,公租房也會產生異化。再后來又推出共有產權房,依然是終將允許上市。這些一以貫之的思路表明,有關政府部門對產權理論的認識存在誤區,片面強調住房的所有權,而不注重保護住房的使用權、租賃權等其他權利。

廣大工薪階層買房的目的是為了住,而不是為了賣,多數家庭在相當長的時間里,只可能擁有一套住房,期間的房價高了還是低了,對他們沒有任何實際意義。就是說有沒有所有權,對他們并不重要,重要的是居住權必須得到保護。我國現行住房制度片面強調住房的所有權,結果是突顯了房子的投資功能,房價越炒越高,老百姓買不起,使他們的居住權受到嚴重侵害。

從事投資投機活動的人,也包括開發商,只要資金來源正當,不偷稅漏稅,不搞權錢交易,不違法亂紀,就不能讓他們對高房價承擔責任。應當負責的是相關政府部門的制度設計存在缺陷,使投資投機失去根本制約。實際上,一旦房價失控,投機商、開發商甚至各類房產中介,在暴利驅使下,必然會產生各種違法活動。這時,政府就會出臺短期調控措施,調控可能暫時抑制房價上漲,但也會打壓老百姓的住房需求,甚至傷及整體經濟,因此難以持久。只要稍有放松,投資投機又會卷土重來,房價又會高漲。如此循環往復,陷入惡性循環,這恐怕是我國城市住房市場的真實寫照。要擺脫這樣的尷尬局面,唯一的出路是按照把居住功能與投資功能區隔開的思路,深化住房制度改革。

二、對城市住房制度深化改革的設想

國家有關部門負責人曾經宣稱,解決城市住房問題的基本思路是“市場加保障”(趙沛楠:〈加快建設保障性安居工程多渠道解決住房困難家庭的住房問題,專訪住房和城鄉建設部住房保障司司長侯淅珉〉)。我認為,這個思路不能算錯,但失之籠統。

“市場加保障”的框架下,可以有很多不同的具體模式。例如,新加坡模式是85%的人住政府提供的房屋,15%的人通過市場購買高檔住宅;又例如,美國模式是除了保障房外,政府財政支持“房利美”、“房的美”等,向特定收入人群提供信貸支持,這里既是市場,又帶有某種保障的成分;再例如,歐洲特別是北歐國家,除了向低收入人群提供保障房,還鼓勵中等收入人群加入合作社建房,在信貸、稅收、土地等方面給予不同程度的優惠,也是既是市場,又有保障的成分在里邊。盡管以上各國模式具體做法不同,但其基本精神卻是一致的:把自住性、消費性住房市場與投資、投機性住房市場區隔開來,或者說是把低、中、高檔住房區隔開來,對不同收入人群實行不同的住房政策。我國現行住房制度,也可以算是“市場加保障”,但顯然與上述模式有根本區別。

改革中國的城市住房制度,要從中國的實際出發,而不能簡單地照搬外國做法。新加坡模式雖然好,但我國現在的財力難以承受。美國模式似乎保障力度不夠。比較起來,北歐模式更值得借鑒,但具體的保障扶持力度,也不能照搬。低起步,隨著經濟實力和政府財力的增加,逐步加大保障力度,可能更現實一些。在統一的思路下,各個城市的具體做法也不宜“一刀切”。

具體設想如下。

1、最低收入人群即窮人,由政府提供廉租房。住廉租房的人沒有所有權,但居住權受法律保護。其實,廉租房也有一定的市場性,因為要交納租金。按照市場交換原則,租金水平不宜低于準成本(折舊加維修),以便政府的投資經過較長時間還是可以收回,投入再生產。但按社會公平原則,租金水平又不宜高于租戶月收入的30%。這是一個需要在對租戶收入水平調查清楚基礎上,左右權衡的問題。

不同的城市,最低收入人群占人口的比重,有的高一些,有的低一些,應從實際出發確定供應廉租房的人口比例。筆者認為,全社會平均,這個比例宜控制在10%左右。高了,政府財政不堪負擔。現在地方政府不僅要建廉租房,還要負責建公租房、共有產權房等,為了完成任務,普遍向市場融資。但從市場籌錢,盈利或還本付息的壓力很大,這也是各地方允許保障房五年后上市的一個現實原因。為了避免保障房的居住功能發生異化,建議政府只管到廉租房。管太多了不僅財政無力負擔,前期的融資、建設,后期的準入、退出、收取房租、維修等工作量很大,容易滋生機構臃腫、人浮于事、尋租腐敗等問題,不利于精兵簡政。

2、把大多數中等收入人群的購買力,從開發商的渠道里分離出來,發展各類可以居住使用、可以繼承,但是不能上市自由交易的住房,從制度上保證普通百姓的消費性住房,不得成為投資投機的對象。這一類住房,政府在土地、稅收、信貸等方面,給予適當優惠,可以說既是市場又有一定程度的政府保障。

其中,大力發展住宅合作經濟,是比較好的選擇。住宅合作社是非盈利經濟組織,所建的房子,沒有所謂的開發商利潤,即便政府不給任何優惠和扶持,價格也會控制在建安、土地、稅費、資金利息等成本范圍區間。以我國目前的經濟實力,政府恐難以給合作社直接的資金支持,但在土地供應和稅費等方面,還是可以給予優惠政策。合作社建房還有一個好處是適應范圍廣,中等收入群體中收入較高的人,參與建標準高一些、面積大一些的房子,收入低的人,建檔次低一點、面積小一點的房子。可以做到按需定供,不會產生開發商普遍存在的閑置浪費現象(參見〈中國城鎮住房空置率狀況及住房市場發展趨勢發布〉;〈北京380多萬房主失聯,上海10%的房子是空的,中國究竟有多少空房〉)。

此外,在一定時期內,現在的經濟適用房,共有產權房,限價商品房等,還可以繼續存在,但必須把允許上市的規定改為不允許上市。只要符合規劃,允許集體經濟組織在集體土地上,開發經濟適用房、共有產權房、限價房以及公共租賃房等。在縣城以下的小城鎮,還應允許小城鎮居民按一戶一宅原則,自建住房。政府則不再投資共有產權房和公共租賃房。

3、年收入在數百萬以上的富人在全國人口所占比例,大概不會超過5%。但他們主要居住在城市,因而占城市人口的比例會高一些,可以粗略估計為10%,一、二線城市的比例會更高。此外,中產階級中的高級白領收入也比較可觀,身家數千萬的已為數很多。他們也有條件像富人一樣,購買高檔商品房,并且有余力再買房子投資保值。這部分人占城市人口的比例,有可能達到20%。按以上估算,二者占城市人口30%左右,他們是開發商的主要服務對象,或者說開發商主要為這兩部分人蓋房子。

如此算下來,10%的最低收入人群靠政府,30%的高收入人群靠開發商,還有約60%的人,購買不能自由交易的消費性住房,或者租房解決居住問題。誠然,城市的原戶籍居民大部分已有了住房,但考慮新增的城市人口、流動人口特別是農民工等因素,基本格局恐怕不會根本改變。

以上城市住房制度改革的設想,實際是對80年代末90年代初形成的改革思路的回歸。若干年前,有人把現行住房制度概括為“雙軌制”(即商品房+保障房)。針對這個說法,我提出“雙軌制”不能從根本上解決城鎮居民的住有所居問題,應該實行“三軌制”,增加一個以合作社住房為主的既是市場又有保障軌。七、八年過去,發展住宅合作經濟始終未受到應有的重視,因此仍有必要深入研究探討。

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